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全球灾害风险管理进行时

来源:中国保险报      发布时间:2017-11-30 18:31:29

    10月13日是第28个国际减灾日。国际减灾日的全称是国际减轻自然灾害日,1989年12月,第44届联合国大会通过了经社理事会关于国际减轻自然灾害十年的报告,决定从1990年至1999年开展“国际减轻自然灾害十年”活动,规定每年10月的第二个星期三为“国际减少自然灾害日”(International Day for Natural Disaster Reduction) 。1990年10月10日是第一个“国际减灾十年”日,联大还确认了“国际减轻自然灾害十年”的国际行动纲领。2001年联大决定继续在每年10月的第二个星期三纪念国际减灾日,并借此在全球倡导减少自然灾害的文化,包括灾害防治、减轻和备战。2009年,联合国大会通过决议将每年的10月13日确定为国际减轻自然灾害日,简称“国际减灾日”。

    自然灾害是人类生存和发展的巨大障碍。有史以来,自然灾害给人类带来了重大的伤亡和痛苦,生命和财产遭受到巨大的损失。由于人口快速增长和快速城镇化、各种高技术和建设规模的有增无减、人为因素对自然生态的破坏导致自然灾害及衍生、次生灾害风险的出现,对人类世界,特别是发展中国家的潜在威胁越趋严重。

    联合国大会确立国际减灾十年和国际减灾日,正是为了唤起国际社会对防灾减灾工作的重视、敦促各国和各地区政府把减轻自然灾害作为工作计划的一部分、推动国家和国际社会采取各种措施以减轻各种灾害的影响。联合国减灾办公室(UNISDR)在每年的国际减灾日到来之前,确定当年的国际减灾日的主题,今年确定的国际减灾日主题是“建设安全家园:远离灾害,减少损失。”该主题表达两层含义:一是强调在自然灾害治理过程中,进一步树立灾害风险管理意识,降低社区面临的灾害风险,建设更加安全的家园;二是推动落实《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》中减少受灾人口的目标,通过行之有效的政策、行动与实践,保障人民群众的生命财产安全。前者指向对灾害与灾害风险管理的认知,后者对灾害风险管理的具体行动提出要求。

    关于对灾害与灾害风险管理的认知

    人类所面临的灾害风险主要来自于自然灾害,包括气象气候灾害、地震地质灾害、海洋灾害、生物灾害等;其次是人为灾害,即人类活动导致自然资源的衰竭灾害、环境污染灾害、人为事故灾害、核灾害等等。

    从自然灾害的损失类型来看,2011-2016年,洪水、地震、台风和极端天气等在气象气候类自然灾害损失中占有绝对比例。

    从2011-2016年的累计情况看,亚洲遭受的损失最严重,主要是2011年的日本地震,不论是遇难人数、经济损失总额还是保险损失都成为有史以来巨灾损失十分严重的事件,导致了350亿美元的保险赔付。此外,北美洲也是巨灾发生主要地区,风暴、台风、飓风、极端天气是该地区的主要自然灾害类型。

   全球自然灾害近年来演变趋势

   从2011年以来,世界范围内的巨灾损失有所下降,不过与之前年度相比自然灾害的发生频率仍然很高,2016年全球自然灾害损失带来的经济损失达到1500亿美元,占到巨灾总损失的94.9%。

    2016年,全球因自然灾害导致的经济损失总额达到1,500亿美元,地震和洪水等自然灾害是导致损失的主要原因。这一数字明显高于2015年820亿美元的损失额。其中日本地震、飓风马特、美国冰雹、欧洲风暴洪水以及加拿大野外火灾是造成了保险损失最严重的前五大事件。自然灾害事件的保险损失在2016年为420亿美元,高于2015年的280亿美元,但略低于前10年的年平均水平。

    2016年,全球因自然灾害与人为灾难导致的经济损失估算总额为1,750亿美元,自然灾害相关经济损失约1,660亿美元,主要是亚洲、北美洲和欧洲的地震、热带气旋、其他强风暴和干旱造成,气候变化等因素导致极端天气灾害频繁发生。气候变化——飓风、热浪、极端干旱、洪水等极端天气,以及快速城镇化加剧导致风险变得更为复杂,衍生和次生灾害的出现对气候适应性城市的经济社会发展和人民生活都构成严重的威胁,使人类应对灾害风险的能力受到严峻挑战,特别是对气候变化和快速城镇化带来的复杂风险和多灾种及形成的灾害链或系统性风险的识别、评估、相关影响机制以及对这些风险预防、损失控制、损失补救、灾后救助等一系列灾害风险管理实践带来严峻挑战。

    灾害风险管理新思路与发展现实

    灾害风险管理是人们对于在社会生活中可能发生的自然和人为灾害进行识别、估测、评价控制和处理的主动行为,是各经济主体通过风险识别、风险估测、风险评价等方式,对灾害实施有效的控制并处理损失后果,用最小成本获得最大安全保障的管理过程。

    灾害风险可以通过控制性方法与财务性风险转移等方式进行管理,前者旨在对灾害风险的预测、预防、预警、应急管理、减灾和救灾等;后者旨在通过风险分散,运用保险机制对灾害损失进行经济补偿。

    以上关于灾害风险管理概念的界定,是在人们对灾害风险管理概念和范畴通常的认知(预防和控制等物理性的防灾、减灾、预警、应急、灾后重建等政府主导的行政工作)基础上,将商业化的风险分散与损失补偿保险保障机制根植于“灾害风险管理”的概念和范畴中,赋予了灾害风险管理以及灾害风险治理全新的考虑。通过引入保险机制诠释和创新灾害风险管理的思想和理念,进而做的理论与实证研究,拉近了自然科学与社会科学之间的距离,使来自不同学科不同专业的研究学者,对灾害风险和风险管理的认知与灾害风险综合治理对策的研究以及对灾害以及巨灾风险和巨灾保险的研究都有了更真切、更透彻、更清晰的全新的认知。基于这样的概念界定,促使来自不同学科不同专业不同行业的专家学者,从各自擅长的领域和学术思想出发,去共同研究同一事件或事物的背后所蕴含的属性特征,通过跨学科和多方面的知识与理论的交融,能对灾害风险管理进行更准确辨识和科学研究。

    国外灾害风险管理较为成熟的国家以美国和日本为代表。

    美国依托完善的灾害预警和灾害应急管理体系,在损失预防方面表现突出,另外加之成熟的巨灾保险市场和风险证券化产品的推出,巨灾风险得以有效分散,具体表现为以下三方面:1、灾害预警体系,据美国官方统计,大约90%的灾害都与气象有关,美国国家天气局主要承担气象灾害监测预警服务和相关社会管理工作、各种灾害性天气预警信息的制作发布服务;2、自然灾害应急管理体系,美国自然灾害应急管理体系,为国家、州、郡3级管理体制,应急救援一般采用属地原则和分级响应原则,美国国土安全部联邦紧急事务管理局(FEMA)负责全面协调灾害应急管理工作;3、巨灾保险,美国基于其国际金融中心地位和发达的金融市场体系,形成了成熟的巨灾保险市场和风险证券化产品。

    日本具有完备的灾害风险管理,主要得益于以下四个方面:1、完善的应急管理法律体系,包含基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分;2、良好的应急教育和防灾演练,日本政府将每年的9月1日定为“灾害管理日”,8月30日~9月5日定为“灾害管理周”,在全国范围开展防灾宣传和灾害演练活动;3、巨灾风险管理体系,日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系,政府为地震保险提供后备金和政府再保险;4、严密的灾害救援体系,日本已建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。

    从对灾害风险进行管理的方式来看,美国和日本以工程措施和非工程措施为主导,中国现阶段则是以工程建设和灾后救援为主导;从管理模式上看,美国和日本采取“风险管理”与“危机管理”相结合的模式,中国的现阶段实践则表现为“危机管理”的模式。

近年来,中国进入新的灾害多发期,地震、洪涝、干旱、台风等自然灾害发生频繁,造成的损失也呈明显上升趋势。

中国针对灾害特别是自然巨灾风险的管理手段先后经历了救灾、防灾减灾、综合减灾、应急管理几个阶段,而财务性风险管理手段则刚刚起步。

2014年开始,中国的云南、深圳、宁波、黑龙江等省市针对地震巨灾、台风巨灾、农业灾害等开展了巨灾保险试点,中国再保险集团也尝试推出巨灾债券。

    中国是世界上遭受自然灾害影响最严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。党中央、国务院对防灾减灾救灾工作,特别对加快建立灾害保险制度高度重视,2016年12月,党中央发布的《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》和《国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划(2016-2020年)》提出:“发挥市场和社会力量在防灾减灾救灾中的作用,建立完善灾害保险制度”、“强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用,不断扩大保险覆盖面,完善应对灾害的金融支持体系。”;国家减灾委员会日前发布的关于做好2017年国际减灾日主题宣传的通知中指出:在推动落实《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》过程中,要牢固树立灾害风险管理理念,采取适合当地实际情况的工程措施和非工程措施,提高设防水平,切实提升基层城乡社区的综合防灾减灾能力。巨灾保险将成为国家防灾减灾——灾害风险管理体系中的一项重要内容。

    巨灾通常是指对人类生命、财产和国家造成特别巨大破坏性损失的灾害,表现为对区域或国家经济社会产生严重影响的巨大自然灾害或人为灾害事件,称为自然巨灾和人为巨灾两大类,而对于巨灾保险的定义,则存在片面性。

    对巨灾保险的理解:

    巨灾保险通常被定义为是对因各种自然巨灾、人为巨灾的发生遭受财产损失、严重人员伤亡提供损失补偿或给付金的保险,按照这个定义,巨灾保险保障的对象就是受灾民众和社会各领域经济单位。但从巨灾风险导致的灾害后果来看,遭受损失的主体除社会民众和经济单位以外,还有政府。巨灾保险,作为被纳入国家防灾减灾——灾害风险管理体系下的重要组成部分,其保障的对象包括社会民众、经济单位和政府。政府作为受灾主体,需要通过巨灾保险安排以应对巨灾发生后的灾后救助、灾后重建及相关责任所需要的巨额财政资金支出风险。因此,巨灾保险应该是一种通过各种对应的巨灾保险产品或相关巨灾风险转移工具建立起来的巨灾保险机制,以不同方式分散各类巨灾风险和补偿巨灾带给各类受灾主体的损失。巨灾受灾体来自于社会层面和政府层面。

    巨灾保险制度:

    将因各种巨灾导致的人身伤亡、财产损失、责任风险、财政资金短缺的风险,通过针对不同巨灾风险特征的、形态各异的保险计划或制度安排或其他风险分散转移机制,在国家综合防灾减灾——灾害风险管理体系下与各利益方分工合作共同对巨灾风险进行管理的一项制度,它包括巨灾保险方案或计划、方案或计划制度的执行和管理机制等要素。

    从全球范围来看,19世纪末美国建立洪水保险,标志着巨灾保险制度的建立;1966年;日本建立了地震巨灾保险制度,并颁布了相关法律,2013年,中国云南、深圳、宁波、广州、黑龙江等地已经开展了相应的巨灾保险试点实践,在实践中探索符合巨灾保险属性特征和中国灾害风险特征的巨灾保险制度,为能成为国家防灾减灾体系——灾害风险管理新体系的重要支撑而努力。

    灾害风险治理新理念

    灾害风险管理需要把握的是控制性防灾减灾管理手段和措施与财务性的风险转移与损失补偿机制下的保险制度的有机结合;抓住中国灾害风险国情和矛盾的要害:比如当前高速城镇化背景下政府、企业、社会民众等各类受灾主体体面临的损失程度远远大于过去的城市面临的风险状况,用传统的风险管理手段管理风险,如同杯水车薪!大的灾害出现会给政府带来巨大的财政支出的压力,这是当前城市普遍面临的严峻的挑战。因此,基于联合国倡导的防灾减灾指引和中国的战略部署,研究融入保险机制的灾害风险管理新机制和保障各类受灾主体经济利益的灾害保险制度迫在眉睫。同时,建设新型的灾害风险管理是国家防灾减灾体系、国家治理体系与治理能力现代化建设必然要求,构建风险控制型管理模式与财务性风险转移和保险保障机制有机结合的新型灾害风险管理——综合治理体系势在必行。

    基本思想:

    结合我国现阶段的经济发展水平和相对较低标准的防灾工程措施,面对中国的巨灾国情,可以尝试建立一种新型的灾害风险综合管理体制,政府、市场和社会多元主体参与,有效利用和调配政府与市场的各种资源,实现对灾害风险的全过程、多层次、多渠道、多手段管理。灾害风险综合管理的“综合”包括短期、中期和长期风险的综合;灾前的风险源科学预测与预防、灾中的损失控制和灾后救助的综合;主动性风险预防、工程性风险控制与财务性风险转移的保险保障机制的综合等;在操作上,安全预防、减灾救灾、应急管理和风险转移等措施的综合。

    首先,新型灾害风险管理体系下财务性风险转移保险保障机制作用的发挥,可以弥补政府为单一主体的以工程控制手段为主的灾害治理所存在的缺陷和短板,一方面释放保险服务于国家治理和社会管理的功能,另一方面创新政府管理。通过保险的损失补偿机制分担广大受灾主体体面临的巨灾风险,并承担经济损失补偿义务,以市场化的运行机制,成为社会治理不可或缺的重要手段。国家已将具备风险保障、损失补偿和社会治理和管理功能的保险定位在国家治理体系之中,建设灾害风险管理与巨灾保险制度已上升为国家的意志。

    其次,对于巨灾风险的管理,通过嵌入保险风险管理机制,帮助实现政府财政风险转移和分散,在新型灾害风险管理体系下创新巨灾保险产品,完善巨灾保险制度。还可以同时实现:1、基于商业利益的考虑,引入灾害风险事前事中事后全过程的风险管理,如促进风险预防、提升风险预防和风险应急能力,开展风险管理教育,实施科学的风险管理标准等;2、通过公开招投标引入竞争性的保险机制,提高灾后经济损失补偿水平和效率;3、创新保险资金使用方式,参与防灾应灾设施项目建设,多途径参与社会治理。4、将保险机制引入灾害风险管理,不仅能为国家和政府分忧,又能够保障受灾主体切身利益,促进受灾主体加强风险管控,还可以解决城市规划的、市政建设等等一系列连锁性问题,可以从利益的机制取向上,重新梳理和设计各方主体利益价值的共赢模式,促进灾害风险管理转向良性互动,逐步向好。